立法保护“头顶上的安全”
——民法典侵权责任编草案三审关注高空抛物
本报记者 王比学
近一段时间以来，止痛剂嗑药过量高空抛物坠物造成他人损害的事件频发，人们呼吁尽快通过立法保护“头顶上的安全”。
8月22日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议了民法典侵权责任编草案。高空抛物致人损害的责任，是草案中一个突出问题，二审时就因各方意见不统一而没作修改，此次三审再次引发关注。
禁止性规定表明法律态度
在网上搜索“高空抛物”这个关键词，因高空抛物造成伤亡的案例不少——
不久前，在广州一个小区就差一点发生因高空抛物而伤人性命的事件，此次高空抛落的物体不是普通的果皮纸屑，而是一把菜刀；贵阳一女子被抛下的灭火器砸中身亡……
烟头、玻璃瓶、花盆、砖石……五花八门，祸从天降。这样的案例，让人们不安，“悬在城市上空的痛”何时了？
高空抛物的威力到底有多大？根据专业实验测算，一枚重30克的鸡蛋从18楼抛下，能砸破人的头骨；而从25楼抛下，冲击力足以致人死亡。
从实践来看，光靠道德的约束难以制止这类行为，必须立法禁止高空抛物。
法律终于出手了！
“禁止从建筑物中抛掷物品。从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害的，由侵权人依法承担侵权责任。” 三审稿增加禁止高空抛物的规定，表明了令行禁止的态度，成为此次法律修改的最大亮点。“无论是有意还是失手，都坚决不允许，这不是一般的道德问题，而是法律问题，必须承担法律责任。”这是常委会委员的共识。委员们认为，这样的立法，有很强的现实针对性，充分体现了人大立法护航经济社会发展。
北京中银律师事务所律师葛友山分析，三审稿新增加的禁止性规定，属于“命令当事人不得做出什么行为”的强制性法律规范。该条款设置的意义在于特别明确地告诉公众，www.maxmaya.com禁止从建筑物抛掷物品，否则将构成违法，需要承担相应的法律责任。
据全国人大常委会法工委研究室主任臧铁伟介绍，对于高空抛物坠物问题，我国现行法律从刑事责任、行政责任和民事责任等方面都有明确规定。“现实中，很多人不知道不能高空抛物，也不知道它所带来的危害，所以三审稿增加了禁止性规定。”全国人大常委会法工委民法室副主任石宏呼吁，必须加大宣传力度。
责任主体如何认定
现实中，很多时候高空抛物坠物的责任主体认定，是一个非常难的问题。
2009年12月，全国人大常委会通过的侵权责任法第八十七条规定，“从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿。”侵权责任法的规定，虽然保护了受害者的权利，但也使无辜者受到牵连。
深圳一名小学生放学回家经过一栋住宅楼前时，被一块从天而降的玻璃砸中头部，经抢救无效死亡。警方通过技术手段未能找出肇事者。学生家属将该栋楼同一面的73户业主集体诉至法院，这73户业主都无法证明自己没有过错，法院判决73户对受害人家属进行一定补偿。
去年12月，全国人大常委会对民法典侵权责任编草案二审稿进行分组审议时，不少委员对此也有很多不同意见，难以达成共识。全国人大宪法和法律委员会副主任委员沈春耀在作修改说明时专门就高空抛物问题进行解释，二审稿延续了侵权责任法第八十七条的规定，未作修改。当时，有的常委委员、部门和社会公众提出，本条规定在实践中争议较大，执行难度也较大，远方的软泥怪建议删除或者修改该条规定。但宪法和法律委认为，高空抛物致人损害的责任问题是侵权责任立法中的一个突出问题，争议较大，需要结合实际情况，综合考虑侵权法理、保护受害人、维护社会和谐稳定等因素后慎重决策。所以，决定二审时暂不作修改。
直到此次常委会会议，这个问题被再次提上议程。三审稿规定，发生此类情形的，“有关机关应当依法及时调查，查清责任人”，并明确“经调查难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿。可能加害的建筑物使用人补偿后发现侵权人的，有权向侵权人追偿。”
葛友山认为，随着科学技术的迅速发展，尤其是刑侦手段的不断进步，查明实际抛掷人并非完全不可能。但在司法实践中，存在有关机关怠于履行调查职责的情况。例如，有的公安机关在接到被害人报案后，以无法查找实际抛掷人为由，鼓励被害人直接向法院起诉。正因为如此，三审稿让有关机关承担先行调查职责，能有效避免或减少有关机关的不作为，有助于查清真正的责任人。同时，三审稿又规定了事后追偿制度，这有助于弥补可能加害人承担责任的不正当性，保护全体业主的利益。
惩治高空抛物应综合施策
2018年，浙江绍兴陈某在小区楼前空地散步，被楼顶坠落的瓦片砸伤，因无法找到具体的侵权人，前线守卫2陈某将物业公司告上法庭。法院认为，物业公司对老旧小区未进行及时必要的修缮，未履行安全保障义务，应承担赔偿责任。
对于高空抛物造成财产、人身伤害的，物业管理公司是否有责任？三审稿回答：有。三审稿规定，建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止此类情形的发生；未采取必要的安全保障措施的，应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。
有的常委委员，地方、部门、专家学者和社会公众提出，为保护公众安全，建议进一步明确各方责任。全国人大宪法和法律委员会认为，要从根本上解决这一问题，需要综合施策。对于造成损害后果的，公安机关应当依法立案调查，对责任人依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。同时，还需要明确建筑物管理人、施工者、作业者的责任，做到多管齐下，共同发力。
在石宏看来，高空抛物的问题，不仅是立法问题，更主要是执法问题。“必须加强执法，在寻找责任人方面，公安机关应该有所作为。” 他还提示，建筑质量问题也不容忽视，特别是一些老旧小区，经常会出现窗户掉落或墙体脱落的情况，一些施工区域也会经常出现高空坠物，必须加强物业管理。“杭州一个小区安装了摄像头后，就再也没有发生过高空抛物的问题，这说明物业尽责非常重要。”
随着城市中高楼大厦的不断增多，国宝档案之觐天宝匣预防和治理因高空抛物坠物而引发的安全事故，已不仅仅是一个道德问题，而是一个法律问题。我们相信，随着民法典侵权责任编对这一问题的进一步明确，“头顶上的安全”将有法保障。
药品管理法修订草案进入三审
保障公众用药安全和合法权益
本报记者 彭 波
十三届全国人大常委会第十二次会议8月22日对药品管理法修订草案进行了审议。全国人大宪法和法律委员会在报告中指出，为了加强药品管理，保证药品质量，保障公众用药安全和合法权益，保护和促进公众健康，对药品管理法进行修订是必要的。修订草案经过多次修改完善，充分吸收了各方面意见，进一步增强了制度规范的针对性和可操作性，已经比较成熟，建议尽快审议通过。
完善药品上市许可持有人制度
实行药品上市许可持有人制度是药品审评审批制度改革的一项重要内容，对于鼓励药品创新、提升药品质量具有重要意义。药品管理法修订草案对药品上市许可持有人作专章规定，也是本法修订的一大亮点。
针对这一制度，有观点认为修订草案对药品上市许可持有人对药品质量的主体责任和药品生产经营企业等的相应责任规定还不够明确，建议进一步厘清。宪法和法律委员会经研究后，建议明确药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责，明确其他从事药品研制、生产、经营、储存、运输、使用等活动的单位和个人依法承担相应责任。
此外，修订草案二审稿还对法律责任进行了补充完善，规定因药品质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿；接到受害人赔偿请求的，应当实行首负责任制，先行赔付。
药品的质量安全涉及公众健康，丝毫不能马虎。针对近年来网络销售药品越来越普遍的情况，修订草案二审稿也增加了相应规定加强网络销售药品监管，明确要求从事药品零售连锁经营活动的企业应当建立统一的质量管理制度，网络销售药品应当遵守药品经营的有关规定，并授权有关部门制定具体管理办法。对于医疗机构以外的其他单位使用药品，修订草案二审稿规定应当遵守有关医疗机构使用药品的规定。
明确界定假药劣药，实行精准惩治
近年来，关于假药劣药的报道屡见不鲜，其中既有药品质量方面存在问题的假药劣药，也有未经审批生产、进口、销售的药品按假药论处的情形。有意见提出，现行法律对假药劣药的界定还不够明确，不便于精准惩治。
修订草案二审稿吸收了这一建议，将“假药”“劣药”和“按假药论处”“按劣药论处”两类四种违法行为所列情形综合考虑，明确规定与国家标准规定不符的、以非药品或其他药品冒充的、所标明的适应症或功能主治超出规定范围的以及变质的药品均属假药，而成分含量不符合国家标准、被污染、擅自添加防腐剂等属于劣药。同时，明确禁止生产、进口、销售、使用必须批准而未经批准生产、进口的药品，以及必须检验而未经检验即销售的药品等。而在法律责任方面，修订草案二审稿明确规定，未经批准进口少量境外已经批准上市的药品可以减轻或者免于处罚。
此外，修订草案二审稿还规定国家建立健全药品追溯制度，并要求国务院药品监督管理部门制定统一的药品追溯标准和规范，推进药品追溯信息互通互享。同时，草案还规定国家建立药物警戒制度，县级以上人民政府应当制定药品安全事件应急预案，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构等应当制定本单位的药品安全事件处置方案，并组织开展培训和应急演练。
保障基本用药需求，鼓励中药传承创新
近年来，一些罕见病用药、慢性病特效药等市场供应不足的问题时有发生，如何保障这部分群体的用药需求也是社会公众关注的焦点话题。
有意见提出，应当采取措施保障基本药物供应，通过对罕见病用药等药品给予优先审评审批增加供应。对此，修订草案二审稿增加规定，国家遴选适当数量的基本药物品种，加强组织生产和储备，提高基本药物的供给能力，满足疾病防治的基本用药需求。同时，草案还明确对“防治重大传染病和罕见病等疾病的新药、儿童用药品”予以优先审评审批。
在鼓励中药传承创新、完善药物非临床研究和药物临床试验管理等方面，修订草案二审稿也作了相应修改，规定国家建立和完善符合中药特点的技术评价体系，促进中药传承创新。规定开展药物非临床研究，应当具有相应的条件和管理制度，保证有关数据、资料和样品的真实性。在药物临床试验期间，发现存在安全性问题或者其他风险的，应当及时调整临床试验方案、暂停或者终止临床试验。
民法典人格权编草案提请三审
细化个人信息和隐私权保护
本报记者 魏哲哲
8月22日，十三届全国人大常委会第十二次会议听取了全国人大宪法和法律委员会关于民法典人格权编草案修改情况的汇报。草案三审稿对人格权的概念、隐私权和个人信息保护等方面的规定予以了完善。
人格权是人格权编中的核心概念，有的常委会组成人员和社会公众建议对这一概念的定义予以界定，明确哪些权利属于人格权。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见，草案三审稿中增加规定：人格权是民事主体享有的生命权、身体权、健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等权利。同时，将关于民事主体人格权受法律保护的规定单列一条。
隐私权保护是社会公众高度关注的话题。草案二次审议稿第八百一十一条第二款规定：“本法所称隐私是具有私密性的私人空间、私人活动和私人信息等”。针对隐私的定义，有的常委委员、地方、部门和专家学者建议作进一步研究修改，突出“不愿意为他人知晓”这一特点。草案三审稿将隐私的定义修改为“自然人不愿为他人知晓的私密空间、私密活动和私密信息等”。
现实中，在宾馆房间等场所安装针孔摄像头偷拍事件屡有发生，引发社会公众的担忧。有的常委委员、专家学者和社会公众提出，应当对在宾馆房间私装摄像头进行偷拍，侵害公民隐私权的行为作出有针对性的规定，对此，草案三审稿增加规定，除法律另有规定或者权利人同意外，任何组织或者个人不得搜查、进入、窥视、拍摄他人的宾馆房间等私密空间。
个人信息保护也是人格权保护的重要内容。草案二次审议稿第八百一十三条第二款规定了个人信息的范围包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等。有的常委委员、地方、部门、专家学者和企业提出，个人的电子邮箱地址和行踪信息同样具有识别特定自然人的功能，也属于重要的个人信息，建议纳入个人信息的范围。有的常委委员和专家学者提出，为了加强对个人信息的保护，除了对收集、使用个人信息的行为进行规范外，还应当对加工、传输、提供、公开个人信息等行为进行规范。宪法和法律委员会经研究，建议采纳上述意见，将自然人的“电子邮箱地址”和“行踪信息”纳入个人信息的范围；同时，将第六章相关条文中的“使用”个人信息修改为“处理”个人信息，并增加规定：个人信息的处理包括个人信息的使用、加工、传输、提供、公开等。
基本医疗卫生与健康促进法草案提请三审
提升公民全生命周期健康保障水平
本报记者 魏哲哲
8月22日，十三届全国人大常委会第十二次会议听取了全国人大宪法和法律委员会关于基本医疗卫生与健康促进法草案修改情况的汇报。草案三审稿进一步增加“强基层”的内容，在职业病防治、预防出生缺陷、社会急救、精神卫生等方面增加相应规定，进一步完善健康促进等方面的内容。
让医疗卫生人员下得去、留得住
发展和应用医疗卫生信息技术有利于扩大优质医疗卫生资源覆盖面，满足人民群众医疗卫生服务需求，有的常委会组成人员建议增加相应规定；有的常委委员建议进一步促进医学基础科学研究和临床医学技术发展。对此，草案三审稿在总则中明确国家鼓励医疗卫生与信息技术融合发展；明确国家推进医疗卫生机构应用信息技术开展远程诊疗、远程影像诊断等远程医疗服务，构建线上线下一体化医疗服务模式；明确国家加强医学基础科学研究，支持临床医学科学技术发展。
为了进一步“强基层”，草案三审稿在总则中明确国家合理规划和配置医疗卫生资源，采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展；明确县级以上地方人民政府整合区域内政府举办的医疗卫生资源，因地制宜建立医疗联合体等协同联动的医疗服务合作机制。
如何使医疗卫生人员下得去、留得住，也颇受关注。草案三审稿增加规定，国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度。同时，增加规定，国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施，加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。此外，明确国家完善对乡村医疗卫生人员的养老政策。
增加基本医疗卫生服务的内容
职业病防治、预防出生缺陷、社会急救等都是人民群众关心的话题。有的常委委员、代表、部门建议增加基本医疗卫生服务的内容，草案三审稿明确县级以上人民政府应当建立健全职业健康工作机制，加强职业健康监督管理，提高职业病综合防治能力和水平；增加促进生殖健康、预防出生缺陷的内容；增加规定，地方各级人民政府、卫生健康等主管部门和红十字会等社会组织应当积极开展急救培训，普及急救知识，鼓励医疗卫生人员、经过急救培训的人员积极参与公共场所急救服务；增加规定，国家发展精神卫生事业，建设完善精神卫生服务体系，维护和增进公民心理健康，预防、治疗精神障碍。
有条件的地方能在国家规定的基础上，扩大本地基本医疗服务范围吗？草案三审稿给出了答案：增加规定，省级人民政府可以在国家规定的基本医疗服务的范围、内容的基础上，补充确定本行政区域的基本医疗服务的具体范围、内容。
充实老年人健康服务的内容
老有所养，关系每一个家庭。有些常委会组成人员建议进一步体现从以治病为中心向以健康为中心转变，坚持预防为主，全方位保障公众健康，充实老年人健康服务、爱国卫生运动、体育健身公共设施建设等促进健康的内容。
草案三审稿进一步充实了有关内容。一是在总则中增加规定，国家普及健康生活，优化健康服务，完善健康保障，建设健康环境，发展健康产业，提升公民全生命周期健康保障水平。二是增加规定，省级以上人民政府应当将老年人健康管理和常见病预防等纳入基本公共卫生服务项目；各级人民政府应当开展多种形式的老年人健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识，采取措施完善对老年人的健康服务，提高老年人健康水平。三是增加规定，国家推动长期护理保障工作，鼓励发展长期护理保险，满足老年人、残疾人等的基本护理需求。四是明确国家鼓励和支持开展爱国卫生月等群众性卫生与健康活动，依靠和动员群众控制和消除健康危险因素。五是明确国家加强体育健身公共设施建设。六是增加规定，国家完善公共场所卫生管理制度，卫生健康等主管部门应当加强对公共场所的卫生监督，公共场所经营单位应当保证其经营活动持续符合国家对公共场所的卫生要求。
增加违反医学伦理规范的法律责任
有的常委委员建议加大对医疗卫生机构违法行为的处罚力度，并增加对医疗卫生人员违反医学伦理规范的法律责任。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：增加未取得医疗机构执业许可证擅自执业的法律责任；加大对伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证、非营利性医疗卫生机构向出资人分配收益等违法行为的处罚；增加规定在开展医学研究或者提供医疗卫生服务过程中违反医学伦理规范的法律责任。
公职人员政务处分法草案提请初审
实现党纪与国法的有效衔接
本报记者 王比学
8月22日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议了公职人员政务处分法草案。全国人大监察和司法委员会主任委员吴玉良对草案作了说明，并介绍了立法的必要性，草案起草过程、总体要求和基本思路，以及草案的主要内容。
吴玉良说，制定公职人员政务处分法，一是为了强化对公职人员的管理监督。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量。制定公职人员政务处分法，将宪法确立的坚持党的领导的基本要求具体化、制度化、法律化，有利于强化对公职人员的管理和监督。二是实现党纪与国法的有效衔接。将监察法的原则规定具体化，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的严密法网。三是推进政务处分的法治化、规范化。公职人员政务处分法草案明确了实施政务处分的主体，应当坚持的法律原则，处分事由、权限和程序，被处分人员维护合法权益的救济途径等，有利于处分主体强化法治观念、程序意识，提升工作的法治化、规范化水平。
据介绍，今年年初，制定公职人员政务处分法列入全国人大常委会2019年度立法工作计划。按照工作安排，起草工作由国家监察委员会牵头，全国人大监察和司法委员会、全国人大常委会法制工作委员会参加，公职人员政务处分法草案由全国人大监察和司法委员会提请审议。
起草工作的基本思路是完善与党纪处分相对应的政务处分制度，统一设置处分的法定事由和适用规则，保证处分适用上的统一规范；坚持问题导向，着力解决对公职人员的管理监督薄弱、处分程序不够规范、处分决定幅度不统一等问题，细化违法情形、处分幅度和处分程序；在处分情形、处分权限和程序、处分后果上与现行法律法规的规定保持内在一致性。
草案的主要内容包括总则，政务处分种类和适用，违法行为及其适用的处分，政务处分的程序，复审、复核、申诉以及法律责任等。
(责编：牛镛、岳弘彬)
